人民代表大會(huì)制度發(fā)展完善的根本保證

曲政 何虎生

　　黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出：要“堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度”。人民代表大會(huì)制度植根于中國(guó)土壤，是中國(guó)共產(chǎn)黨保障人民當(dāng)家作主的偉大創(chuàng)造，是中國(guó)創(chuàng)造“兩大奇跡”的重要保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度的根本和命脈所在，習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立70周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，要加強(qiáng)對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。歷史和實(shí)踐證明，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度發(fā)展完善的根本保證，必須正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的關(guān)系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到人民代表大會(huì)制度運(yùn)行全過(guò)程之中，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在人民代表大會(huì)制度發(fā)展立體格局中的核心作用，不斷迸發(fā)人民代表大會(huì)制度的蓬勃生機(jī)，為全過(guò)程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)能。

　　堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是貫穿人民代表大會(huì)制度發(fā)展的一條主線

　　中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生之日起，就高舉人民民主旗幟，不斷深化對(duì)人民民主的探索，依靠科學(xué)的制度安排保障人民當(dāng)家作主。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，中國(guó)人民真正成為自己命運(yùn)的主人，黨面臨的一項(xiàng)頭等大事就是社會(huì)主義民主政治建設(shè)。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，大會(huì)選舉和決定了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)成員和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了人民代表大會(huì)制度的政體。在70年的實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷鞏固和完善人民代表大會(huì)制度，帶領(lǐng)人民將人民民主之路越走越寬，推動(dòng)社會(huì)主義民主運(yùn)行逐步完善。

　　進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，面對(duì)新的歷史方位，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，不斷健全人民當(dāng)家作主制度體系，創(chuàng)造形成全過(guò)程人民民主這一嶄新制度形態(tài)。中國(guó)共產(chǎn)黨重視發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用，堅(jiān)持把人民代表大會(huì)制度作為發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要制度載體，夯實(shí)人民當(dāng)家作主的制度保障。在此過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)一步確立并不斷完善黨對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，明確黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，明確堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求和最大優(yōu)勢(shì)。黨的十八大后，黨在歷史上首次召開(kāi)中央人大工作會(huì)議，為新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作指明了方向；從2015年開(kāi)始，中央政治局定期召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)及其他國(guó)家機(jī)關(guān)黨組的工作匯報(bào)，并將其作為制度性安排?？梢园l(fā)現(xiàn)，貫穿人民代表大會(huì)制度發(fā)展的一條主線就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會(huì)制度與新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的全局性、復(fù)雜性和時(shí)代性日益適應(yīng)，與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的各項(xiàng)具體要求更加協(xié)調(diào)。

　　堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)有助于彰顯人民代表大會(huì)制度的顯著優(yōu)勢(shì)

　　將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹在人民代表大會(huì)制度運(yùn)行之中，并保持黨密切聯(lián)系群眾這一最大政治優(yōu)勢(shì)，能夠在最大限度上保障人民當(dāng)家作主，不斷彰顯其強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性。

　　其一，有助于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。大力發(fā)展社會(huì)主義民主政治，保障人民當(dāng)家作主，需要中國(guó)共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，落實(shí)關(guān)于完善人民當(dāng)家作主制度體系的路線、方針和政策。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)不是直接以黨的命令來(lái)指揮國(guó)家機(jī)構(gòu)，不是用黨的組織替代這些機(jī)構(gòu)，而是通過(guò)一系列政治的、思想的、組織的建制與運(yùn)作機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在人民代表大會(huì)制度運(yùn)行中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到人民代表大會(huì)履行職責(zé)、開(kāi)展工作、發(fā)揮作用的各方面各環(huán)節(jié)，是黨遵循科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政要求的體現(xiàn)，有助于從制度上保證黨的路線、方針、政策的貫徹實(shí)施，保證黨的權(quán)力運(yùn)行集中統(tǒng)一，保持黨自身強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，使得人民代表大會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下沿著正確方向運(yùn)轉(zhuǎn)有序、充滿活力，更進(jìn)一步保證黨的長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

　　其二，有助于發(fā)揮制度的根本性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性作用。制度是保障民主的重要形式，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持用制度體系保證人民當(dāng)家作主?？梢钥吹?，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是政黨組織行為，也是國(guó)家制度行為，中國(guó)共產(chǎn)黨重視健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項(xiàng)制度，其中，人民代表大會(huì)制度是符合中國(guó)國(guó)情的特色制度設(shè)計(jì)，是堅(jiān)定制度自信的重要憑借，也是落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中的制度體現(xiàn)。人民代表大會(huì)制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵就在于黨的領(lǐng)導(dǎo)，要求黨支持人大及其常委會(huì)依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，使黨的主張通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志，確保黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，確保黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。為加強(qiáng)黨對(duì)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，黨中央先后出臺(tái)有關(guān)人大工作的重要法律法規(guī)和指導(dǎo)性文件，對(duì)人大立法、監(jiān)督、選舉、代表、自身建設(shè)、縣鄉(xiāng)人大等方面工作作出部署，引領(lǐng)人民代表大會(huì)制度在運(yùn)行過(guò)程中貫徹黨的意志和主張，發(fā)揮這一制度在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的重大作用。

　　其三，有助于維護(hù)人民群眾根本利益。中國(guó)共產(chǎn)黨除了人民的利益，沒(méi)有自己的任何特殊利益，這就保證了黨的目的的純潔性，從而能更好地為人民服務(wù)。人民代表大會(huì)制度鮮明體現(xiàn)著國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的根本政治原則，同時(shí)也反映著黨的性質(zhì)和初心使命。在人民代表大會(huì)制度運(yùn)轉(zhuǎn)中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心，堅(jiān)持將國(guó)家政權(quán)力量與人民群眾力量有機(jī)銜接起來(lái)，豐富民主形式，拓寬民主渠道，能夠保證國(guó)家權(quán)力始終掌握在人民手中。同時(shí)，建設(shè)好、運(yùn)用好人民代表大會(huì)這一主要民主渠道，有助于發(fā)揮人大代表主體作用，用好立法、監(jiān)督、決定、任免有效形式及途徑支持和保證人民當(dāng)家作主，充分保障憲法所規(guī)定的公民權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，這與西方代議制民主實(shí)質(zhì)上難以保障和回應(yīng)人民的利益訴求形成了鮮明對(duì)比。從這一點(diǎn)上，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是為了更好支持和保證人民當(dāng)家作主，也只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保人民民主的性質(zhì)不發(fā)生蛻變。

　　依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)發(fā)展

　　在長(zhǎng)期探索過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持把人民代表大會(huì)制度作為人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，保證了人民當(dāng)家作主的主體地位。繼續(xù)長(zhǎng)期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展人民代表大會(huì)制度，應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將人民民主的理念落到實(shí)處，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度更加成熟、更加定型。

　　一是加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨中央制定的路線、方針和政策，是全黨全國(guó)各族人民統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)的依據(jù)和基礎(chǔ)。堅(jiān)持黨對(duì)人民代表大會(huì)制度的領(lǐng)導(dǎo)，首先要把堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為最高政治原則，保證全黨服從中央，朝著維護(hù)黨的核心和黨中央權(quán)威的方向前進(jìn)，進(jìn)而促進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法有效治理國(guó)家。這就要求充分發(fā)揮黨中央的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，圍繞黨的中心工作任務(wù)謀劃和推進(jìn)工作，確保人民代表大會(huì)承擔(dān)起引導(dǎo)群眾聽(tīng)黨話、跟黨走的政治任務(wù)。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)應(yīng)堅(jiān)持正確的政治立場(chǎng)、政治目標(biāo)和政治方向，在思想上、政治上和行動(dòng)上對(duì)標(biāo)黨中央的重大決策部署要求。各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)各司其職、令行禁止、政令暢通，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨中央執(zhí)政理念、執(zhí)政方略、執(zhí)政目標(biāo)的落實(shí)。

　　二是健全黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的體制機(jī)制。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)是有機(jī)統(tǒng)一的，發(fā)揮黨在人民代表大會(huì)制度運(yùn)行中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)人民代表大會(huì)的組織架構(gòu)、運(yùn)行流程等進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整和變革，健全人大組織制度和工作制度，夯實(shí)黨通過(guò)人民代表大會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的政治和組織保障。這就要求改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，使黨的領(lǐng)導(dǎo)方式更加科學(xué)高效，建立健全黨委定期聽(tīng)取人大常委會(huì)黨組工作匯報(bào)和研究解決人大工作中重大問(wèn)題的制度，并對(duì)需要研究的重大立法事項(xiàng)作出明確部署，通過(guò)合法程序?qū)Ⅻh的意志上升為國(guó)家法律法規(guī)，保證黨的政策主張的整體性和穩(wěn)定性。同時(shí)，人大工作中所涉及的重大問(wèn)題、重大事項(xiàng)，如立法規(guī)劃、重要立法項(xiàng)目等，應(yīng)建立重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告清單，嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，按規(guī)定向上級(jí)黨組織反映情況。

　　三是堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為治理效能。人民代表大會(huì)制度是為人民服務(wù)的制度，最大限度發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的功能，應(yīng)堅(jiān)持增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)質(zhì)效，以保證人民當(dāng)家作主為根本，及時(shí)高效滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，形成生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面。這要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，制定切實(shí)可行的行動(dòng)綱領(lǐng)，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，保證人民利益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，人民代表大會(huì)應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，在人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題出實(shí)招、求實(shí)效，按照發(fā)展全過(guò)程人民民主的要求形成有效、管用的民主，推動(dòng)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度化、法治化發(fā)展并有效貫通，重視傾聽(tīng)人民呼聲，了解人民意愿，匯聚人民智慧，調(diào)動(dòng)人民群眾積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，鞏固人民代表大會(huì)制度的群眾基礎(chǔ)，將人民代表大會(huì)制度的效力融入人民群眾中去，把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治國(guó)理政的實(shí)際效能。

　　（作者分別為中國(guó)人民大學(xué)中共黨史黨建研究院研究員；中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院二級(jí)教授、當(dāng)代政黨研究平臺(tái)研究員、中共黨史黨建研究院副院長(zhǎng)）